歷經10年,跨3屆人大,4易其稿,徵集3.4萬多條公眾意見……今天下午,十二屆全國人大常委會第十次會議通過了全國人大常委會關於修改預算法的決定。修改後的《中華人民共和國預算法》將從2015年1月1日起實施。
  全國人大財政經濟委員會副主任委員尹中卿在參加預算法修正案草案的分組討論時,用了3個“比較”來評價此次預算法修改:“比較好地體現了十八大和十八屆三中全會決定精神,比較好地與中央剛剛批准的財稅體制改革總體方案進行了協調,比較好地回應了社會關切。”
  政府收支全部納入預算
  修訂後的預算法第一條明確了預算法的立法宗旨:為了規範政府收支行為,強化預算約束,加強對預算的管理和監督,建立健全全面規範、公開透明的預算制度。現行預算法的表述則是:為了強化預算的分配和監督職能,健全國家對預算的管理,加強國家宏觀調控。
  專家指出,從“政府管錢袋子”到“管好政府的錢袋子”是一個重大轉變。
  中國財稅法學研究會會長劉劍文表示,這標志著政府對於預算由管理主體變為管理對象,用法律約束行政權力,讓公眾監督政府花錢。
  建立全口徑預算管理制度是預算公開透明的重要前提,財稅法學界為此奔走呼籲多年,也是此次預算法修訂的重點。
  修訂後的預算法明確將預算分為“一般公共預算”、“政府性基金預算”、“國有資本經營預算”、“社會保險基金預算”,要求政府的支出必須以已經批准的預算為依據,沒有依據的不得支出。對這4類預算,明確規定編製原則,要求後三者與“一般公共預算”銜接。
  全國人大常委會法制工作委員會經濟法室負責人認為,政府全部收支納入預算,實際上確立了政府全口徑預算的基本原則,而對4類預算是什麼、怎麼編、相關關係的規定,則確定了全口徑的體系。
  全國政協委員、上海財經大學教授蔣洪認為,將政府全部收支納入預算,是體現預算完整性的進步之一,這一提法非常具有革命性,是非常重大的進步。
  修訂後的預算法還對細化預算編製進行規定,要求本級“一般公共預算”支出,按其保障功能分類應當編列到項,按其經濟性質分類,基本支出應當編列到款。
  全國人大常委會法制工作委員會經濟法室負責人表示,修改後的預算法要求預算支出要按功能分類編製,明確支出方向。同時,要按照經濟分類編製,對這個錢的用途是什麼,比如發工資、購買公車或其他辦公用品,按照資金用途編製,這樣縱向、橫向一對照,對資金的使用就瞭解得更加清楚了。
  預算公開首次入法
  此次預算法修改,將實施全面規範、公開透明的預算制度寫入立法目的。根據修訂後的預算法,預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告、報表,及政府舉債情況、政府採購情況、預算執行和其他財政收支的審計工作報告均應公開。從預算開始到執行、調整、決算,再到最後的審計,公開透明貫穿預算工作的全過程。
  中國政法大學教授施正文表示,現行預算法中,對預算公開沒有涉及,修訂後的預算法具體明確哪些內容需要公開、公開的時間,這是較大的進步,符合十八屆三中全會提出的建立公開透明預算的方向。
  上海財經大學中國公共財政研究院執行院長劉小川註意到,除將財政信息公開、預算信息公開納入信息公開之外,修訂後的預算法還特別規定不公開要追究法律責任,過去從來不提責任追究,這是對公開強有力的保證。
  地方舉債權有限放開
  是否賦予地方政府發債權限,一直是預算法修訂爭議的焦點,草案四次審議中對此的規定幾經反覆。初審稿賦予了地方政府發債權,二審稿又恢復為現行預算法不許地方自行發債的規定,到三審稿再次逆轉,規定有限放開地方發債權。
  修改後的預算法明確了發債主體是經國務院批准的省、自治區、直轄市;規定了發債資金的範圍和用途,在一般公共預算中必需的建設投資的部分資金,可以通過舉債的形式解決,資金用途只能用於公益性資本支出。
  修改後的預算法還規定,地方政府違反預算法規定舉債的,“對負有直接責任的主管人員和其他直接負責人員給予撤職、開除的處分”。
  “我們想達到一個目標,就是對地方政府債務一方面開前門,同時堵住後門,從嚴從緊管理,今後地方政府的債務都在人大規定的大盤子里。”全國人大常委會法制工作委員會經濟法室負責人表示。
  轉移支付有評估和退出機制
  儘管2006年財政部就已出台《規範財政轉移支付辦法》,但多年來整頓成效並不顯著。財政專項轉移支付制度的弊端,催生出“跑部錢進”等頑疾,亟待完善。
  現行預算法沒有對財政轉移支付作出規定,修改後的預算法對此進行了規範,如明確規定轉移支付應當以一般性轉移支付為主體;設立專項轉移支付只能依據法律、行政法規和國務院的規定,不能隨隨便便設;增加了專項轉移支付制度的評估、退出機制,要求定期評估已設立的專項轉移支付,評估認為已不適合再保留的要予以取消等。
  另外,當前轉移支付實踐中一個比較突出的問題是,上級提供專項轉移支付時往往要求下級提供配套資金。修改後的預算法規定“專項轉移支付不得要求下級提供配套資金,上下級共同承擔的事項除外”。
  人大審查監督權力得到強化
  修改後的預算法在強化人大對預算審查監督方面亮點很多:將兩會前全國人大財政經濟委員會初審中央預算草案時間由現行規定的會前30天,提前到會前45天;為確保預算的科學民主,新增條款要求縣級及以下人大審查預算前要多形式聽取選民和社會各界意見;明確人大審查重點內容,確保監督更有針對性。
  有學者曾對此前的修正案三審稿做過統計,僅從法條數量來看,預算法修正案三審稿內監督、審批、法律責任相關的法條,均有所增加。三審稿相比現行預算法新增21條法條,其中有8條都在強化人大的權力。四審稿則進一步突出人大對政府重點投資項目審查監督的內容。
  本報北京8月31日電  (原標題:從“政府管錢袋子”到“看緊政府錢袋子”)
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